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加拿大联邦政府收费管理经验及启示

加拿大联邦政府非税收入的主要来源是收费收入和财产收入,其中,收费收入占非税收入的比重逐年提高,已从2008年的36.2%上升至2015年的54.3%,成为非税收入最主要的组成部分;财产收入占非税收入的比重有所下降,从2008年的52.6%下降至2015年的38.7%。加拿大联邦政府财产收入主要是基于政府财产权益获得,管理上较为简单;收费管理则相对复杂,但制度完善、经验丰富,对加强我国收费管理有一定的借鉴意义。

一、加拿大联邦政府收费项目和收费标准的设立

(一)收费项目依法设立

加拿大联邦政府征收任何收费项目都需要经过严格的法律或行政审议程序,主要法律依据有加拿大联邦《宪法》《财政管理法》《使用者收费法案》《外部服务收费的服务标准政策》《基于成本的使用费和规费项目设立指南》《成本核算指南》《加拿大成本收益分析指南》等。其中,《使用者收费法案》于2004年由加拿大议会通过并颁布实施,明确规定了政府机构设立收费项目、变更收费标准、扩大收费范围或延长收费时限时,必须依法进行,使政府设立收费项目从行政层面上升到法律层面。《使用者收费法案》创立了一套完整的使用者收费管理系统,明确了政府各部门设立或变更收费项目的管理流程,对使用者收费相关法律概念的界定、法案的适用范围、具体收费项目设立的流程、政府与缴费者的协商机制、政府对投诉处理方式、政府向议会提交项目议案的程序、议会对收费项目审查和批复的程序等方面做出了详细规定。

(二)收费项目设立流程

一是项目提议。根据《财政管理法》规定,总督可在国库委员会的建议下提议设立收费项目,也可以授权相关部门部长或相关机构负责人提议设立收费项目,但项目具体条款和适用条件须由总督指定。二是项目公示和协商咨询。根据《财政管理法》《使用者收费法案》有关规定,政府收费部门内部在完成收费项目设计之后,并不能直接进入呈报议会审批程序,而应当先面向全社会公示、介绍收费项目完整方案,征求社会各界尤其是利益相关者的意见,并与社会公众就相关问题进行协商。在收费项目公告的公示期内,社会公众如果对该项目提出异议或投诉,则该项目的政府征费机构必须根据《使用者收费法案》的规定进行处理。三是项目提案通过。政府征费部门在完成与社会公众的交流协商并根据其意见建议对收费项目方案进行改进之后,该收费项目可正式进入申请与审核的法律程序。根据《使用者收费法案》规定,收费部门负责人须向下议院和参议院分别提交收费项目提案。项目提案将分送两院的常务委员会审查和批复。

(三)收费标准制定步骤

一是核算成本在设立任何一个收费项目之前,政府有关部门首先应当对该项目所提供公共产品或服务的成本进行准确计算,并撰写项目成本核算报告二是衡量收益通过对收益进行量化分析帮助政府充分了解不同政策所产生的收益差异政府采用多种相关收益衡量方法,包括修正不完全市场价格、显示偏好法、叙述性偏好法、收益转移法等,对市场价格不明确的产品或服务收益进行衡量,得出商品或服务的估值结果。三是进行利益相关者影响分析当政府设立或调整收费项目时,会对多方利益相关者产生影响因此,政府有关部门设立收费项目时,应进行利益相关者影响分析,包括估算收费项目辐射人群因受项目设立或调整影响而产生的合规成本;评估该项目对产品生产成本的影响;评估产品价格和其他相关因素的影响。

(四)收费标准定价方法。

《外部收费政策》中规定了基于成本的定价方法和基于市场价值的定价方法:对于政府部门或机构提供的商品和服务(包含监管服务)、信息产品、公共设施等收费项目应采取基于成本的定价方法,且收费标准不得超过其全部成本;对于政府部门或机构出租或出售公共财产、授予商业化的投资许可和特许权、发放执照等收费项目应采取基于市场价值的定价方法,且此时政府须向专业的法律部门进行咨询。

二、加拿大联邦政府收费的征收及后续管理

(一)收费征收管理规范。

加拿大联邦政府收费管理部门有国家出纳总署、加拿大公共服务部和国库委员会。一是国家出纳总署在公共款项的收入环节中占据核心地位。国库委员会颁布的《公款的收入收缴条例》,对收费收入资金存入国家出纳总署的时间作出了一般性规定,所有收取公共款项收入部门工作人员都应把收的款项缴入国家出纳总署,不得进行其他处理。二是加拿大公共服务部主要负责为各项金融业务的顺利开展提供政策支持和运营保障。在收费收入的征收过程中承担了多项职责。三是国库委员会秘书处以及审计办公室负责监督和维护收费的征收。根据《使用者收费法案》,国库委员会规定,所有涉及公共款项收入或支出的机构或个人都应当保存资金进出的相关凭证,例如存单或者收据同时记录每笔收入的存入时间、收入金额等信息,以备审核。在某些特殊情况下,国库委员会还可以授权公款收取人保留一部分本应当缴入出纳总署的费用。依照相关法律规定,加拿大联邦政府各部门应当妥善保管各项资金收入,对其进行登记、存储并及时汇入国家出纳总署的资金账户。《公款的收入收缴条例》对联邦公共收入资金的管理事项进行了详细指导。

(二)收费征收管理电子化

加拿大联邦政府收费征管系统电子化程度极高。联邦各机构部门根据自身服务的特点建立了各种收入征缴程序,其中很多机构都开发使用电子征管系统。政府收费收缴也通过计算机信息征缴网络系统,对全过程进行管理和监控。电子征管系统的采用,不仅加强了政府对收费的管理,提高了政府服务效率,也让使用者切实享受到了公共服务的便捷。

(三)通过统收统支和以收抵支使用收费收入。

加拿大联邦政府收费收入的使用,主要通过统收统支方式进行,也有一部分支出采用以收抵支方式进行,但后者必须在法律严格限制的范围内。一是统收统支所有收费收入均属于政府公共收入,关于这部分资金的使用分配问题,必须首先经过议会的授权。《财政管理法》第三部分对财政收入的分配问题作了规定,联邦政府部门所有收入均缴入政府综合收入基金。二是以收抵支传统上,联邦政府一直避免将政府的收入和支出进行直接挂钩。但应该承认,以收抵支也有其独特优势,如可以充分揭示公共服务的社会偏好。而相关政府部门可以通过资金的流动状况,轻易地判断出某项公共产品适当的供应量,并确定收付对象。

(四)重视收费的后续监管及评估。

加拿大联邦政府建立起了一套由国库委员会秘书处和收费部门联合监督的管理措施,以提高服务的可靠性和管理的有效性。各部门对具体收费项目的各个操作环节进行实时监控,并按照国库委员会秘书处的要求,将本部门内关于收费项目的相关报告递交国库委员会秘书处,以满足秘书处对各部门的监管需求。同时,联邦政府各部门非常注重对收费项目进行信息披露,以满足利益相关者对一项收费项目中的各项事宜均享有知情权。

此外,国库委员会审核通过的《外部收费标准政策》,要求相关部门为所有收费项目设立服务标准,联邦政府外部收费必须满足两项具体的标准,即可衡量性和与支付数额的匹配性。国库委员会制定的《基于成本的使用费和规费项目设立指南》规定,应当每三至五年进行一次收费项目定价标准的后续评估,评估由国家审计署和国库委员会审计办公室发起和负责。在具体实践中,评估频率会受政府、部门或使用者等外部因素的影响而相应地增加或者降低。需要特别注意的是,对收费水平进行评估并不一定导致收费标准发生变化。开展评估活动主要是为了给政府决策机构提供最新的定价因素信息。最终,所有的具体收费标准将早于政府部门绩效评议报告报送议会,并由国库委员会秘书处作出审议决定。

(五)对不达标收费项目进行处理

如果评估发现所设立的收费项目达不到标准,将按以下方式处理:一是强制降低收费标准。根据《使用者收费法案》规定,若在某一财年中,政府机构收费项目的绩效结果未达到设定绩效标准的90%,则该项目的收费标准应随绩效表现同比例下降,最大降低幅度可达原收费标准的50%二是对公众做出解释,提供解决方案。如果服务项目未达标,相关部门需要进行原因分析,提出整改方案,同时将以上情况向公众做出明确说明。

三、对加强我国收费管理的启示

(一)加强收费管理立法工作。

加拿大联邦政府收费管理的经验表明,收费要得到社会认可,要发挥更加充分的作用,关键在立法,健全完善的法律制度是收费的根本保障。目前,我国政府收费立法层次相对还较低,下一步应着力加快推进收费立法进程,提升收费立法层级,通过法律来确立收费管理地位,以使收费更好地服务于财政,服务于民生。

(二)加强收费管理政策宣传。

加拿大联邦政府收费管理的经验表明,设计合理、管理科学的收费项目在提供可靠的收入来源、促进社会公平和提高效率等方面起到了不可或缺的作用。因此,在收费管理中,很有必要加大对设立收费必要性的宣传,逐步提高社会公众对收费积极作用的认识,使收费保障收入、促进公平和提高效率等方面发挥更充分的作用。

(三)提高收费管理的公众参与度。

加拿大联邦政府收费管理的经验表明,收费项目和收费标准设立透明化、公开化是社会认可和接受收费的关键。目前,我国政府收费项目和标准的设置过程相对还不够透明,社会公众在收费项目和标准设置过程中的参与度还够高。下一步应加快推进收费管理改革,加强收费项目和标准的公开、公示程度,努力创新监督及评估形式,多听取社会公众意见,接受群众监督,提高社会公众在收费管理中的参与度。

(四)加强收费的后续管理。

加拿大联邦政府收费管理的经验表明,建立一整套收费后续监管及评估措施,并对不达标的收费项目进行处理,可以大幅提高服务的可靠性和管理的有效性。下一步,我们应建立起完整的收费后续评估及监管机制,根据社会经济实际情况,对收费项目和标准进行调整。

 

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