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美国联邦政府收费管理经验及启示

非税收入是美国联邦政府重要的财政收入来源,包括收费、资产收益和其他收入。其中,收费和资产收益是美国联邦政府非税收入的最主要组成部分。资产收益主要基于美国联邦政府的投资、存款和股权交易而得,管理比较简单。收费管理相对复杂,但制度完善、经验丰富,对加强我国收费管理有一定的借鉴意义。

一、美国联邦政府收费依法设置、管理透明

(一)收费项目必须依法设置。

美国联邦《宪法》规定,不经立法授权,不得收费。美国国会1952年通过的《国会独立办公室拨款法案》,要求联邦机构“应该最大限度保持自给自足”,授权联邦政府就符合本法规定的服务项目收费,弥补项目活动成本。1985年国会通过《综合预算协调法案》,扩大了收费弥补成本的覆盖范围,不仅包括收费项目活动成本,还包括联邦机构的部分或全部运行费用,第一次将收费与部门预算联系起来,联邦政府可据此通过立法程序或依据《国会独立办公室拨款法案》授权通过行政程序设立收费项目。美国联邦预算局颁布的《第25号通告》,对收费管理进行指导。另外,美国是普通法系国家,如果公众对收费项目有异议,均可以向法院提出诉讼,通过司法程序对收费的合理性进行裁决,法院的判决作为判例对政府有约束作用。

(二)以效率和公平为原则设立收费项目。

美国联邦法律规定,设置收费的目的是:确保每项非普遍服务、出售以及使用政府产品(资源)项目能自我维持;通过对直接受益人收费,促进财政资源的有效分配,并使私人部门在提供类似服务,不处于不利地位,促进公平竞争。设置收费项目必须确定存在特殊利益,必须考虑市场需求和征收成本。

(三)以成本为基准确定收费标准。

美国联邦法律规定,当政府依据政府主权收费时,收费的标准要能够弥补联邦政府提供服务、资源或产品时的所有成本;当政府不是依据主权,而是类似市场交易,如出租或出售其产品时,收费标准可依市场价格设定。收费标准应设置一个费率而不是一个固定的金额,以便在政府成本变化时可动态调整。

(四)收费项目设置过程公开透明。

美国联邦法律规定,联邦机构设立收费,必须遵循《行政管理程序法案》规定,进行公示,给公众评论的机会。公示必须解释收费的目的,说明收费的法律授权来源,确定收费项目的特殊利益范围,收费标准所基于的所有成本和市场价格。若选择立法程序来设置收费时,还需通过立法辩论。

二、美国联邦政府收费征缴和票据管理灵活、规范

(一)收费征缴实行电子化、外包化。

美国联邦法律要求,收费要在服务提供前或者提供时收取,征收过程要符合内部控制和审计的标准。《国库财务管理手册》要求各部门收费收入要及时缴入国库。具体征收由各联邦相关部门负责,这些部门大多利用国库部的财政管理服务局来征收征缴。征收过程一般是:缴款方确认需要缴款的项目,通过征收系统或者费率表计算出要缴款金额,选择合适的支付方式支付款项。财务管理服务局提供多种支付方式,有完全电子化(在线支付、自动转账支付、信用卡或者储值卡支付)、部分电子化(电子汇款)、非电子化(支票和现金)征收,在经常性收费或金额较大时,推荐使用电子缴款的方式,如通过pay.gov网站在线支付。如果在一个环节有多项收费,联邦机构会联合指定一家机构代表征收。联邦机构为降低成本,有时也将收费征收委托给私人机构。

(二)票据管理依托征管系统。

美国联邦票据由征收机构管理,票据使用与征收流程有关。以交通运输部为例,在收银机收费的情况下,票据由收银机打印;如果收银机不能工作,由收银员手工收款,开具手工票据;如果通过网络支付将不出具纸质票据,而是由系统给出一个电子票据,作为付款凭证。交通部收费中心对票据的保管年限是3年,保存期满的票据,按照《纸质文件管理手册》的要求处理。

(三)收费使用分统一支出和以收抵支。

美国联邦法律规定,除另外有法律条文规定,收费收入作为杂项收入计入国库一般基金统一使用。在有法律规定情况下,法律容许执收单位保留这些收费收入直接弥补相应活动或者部门运营的成本。这类收入主要是政府一些商业性或市场导向的活动带来的收入,经法律授权,可在预算文件中作为抵消性征收或者抵消性收入直接抵消部门总支出,以净成本(总成本-抵消性征收或收入)的方式从支出方进入预算。2016年美国联邦大约有90%政府收费收入以以收抵支方式处理。

(四)收费项目持续评估。

美国联邦法律规定,联邦收费机构每两年要对收费项目重新评估一次,以保证收费政策能随成本和市场价值的变化而调整。联邦机构对收费政策的评估需在财务办公室年度报告中披露,保证项目征收符合内部控制和审计标准要求。美国审计署也不断加大对收费部门收费的审计力度,监督其绩效,促使其加强征管。

三、对加强我国收费管理的启示

(一)加强宣传,正确认识政府收费定位。

美国联邦政府经验表明,政府收费并非洪水猛兽,设计科学、管理透明的收费项目不仅可以提供可靠的收入来源,还有利于促进公平和效率。由于我国政府收费一直与“乱收费、乱集资、乱摊派”等现象联系在一起,有社会舆论认为,政府收费存在不合理的倾向。因此,应加强宣传,阐明收费与税收的区别,以及收费的必要性、性质、对公平和效率的正面作用,还政府收费收入本来面目:税收是针对不特定人,代表国家权力;在有特定受益人,受益人承担成本缴纳部分费用是社会公平的要求;如果政府提供一些市场性服务,也应该收取费用以不影响市场供应;合理的收费项目体现的是公平和效率。

(二)加强立法,确定收费管理的基本原则。

美国联邦政府的经验表明,立法授权是收费地位的保障,立法确定的原则是收费得到认可的关键。目前,我国政府收费立法的层次还很低,还没有关于收费的统一立法,项目设立的原则也不清晰,程序不公开。应加快推进政府收费的立法进程,通过立法确立收费项目管理的基本原则。美国联邦有几条原则值得借鉴:直接受益原则,政府服务具有直接受益人方可设立收费;成本弥补原则,收费标准以弥补成本为主;持续评估原则,对收费项目要持续评估,保障项目符合设置时的本意。

(三)规范管理,清理整合收费项目。

美国联邦政府管理经验表明,清晰的收费项目定义是收费运行良好的关键,如美国现行消费税已经支持的政府服务领域不能再征收新的收费项目。我国农村税费改革、交通税费改革,也是正税清费的很好范例。因此,要进一步加快税费改革,按照税与非税的区别,界定收费项目,对具有税收性质的,没有特定受益人的收费和基金,应改为税收,相关开支可从税收收入中安排。

(四)增加披露,提高收费收入管理透明度。

收费收入透明化是其可接受的关键,从项目设置开始,持续公开项目信息,并接受公众评议监督,是项目得到接受的基础。目前,我国收费项目和标准设置透明度还不够,项目公示信息不够,公众参与的程度不够,很多出台的收费项目得不到社会认可。应加快推进管理改革,加大收费项目的公开程度,设立时全面公开设立目的、标准测算依据等全方位信息,听取公众意见;公布相关服务的成本、服务标准,接受相关评估;每年公布相关收费收入及其支出情况,接受群众监督。

(五)紧随潮流,推进财政电子票据管理改革。

走向电子票据是征管电子化的必然趋势。我国的财政电子票据刚刚开始试点,还有很多的路要走。要加快推进财政电子票据试点,扩大财政电子票据试点范围,推动财政电子票据社会化应用,提高财政票据监管的水平和效率。

 

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